Samenvatting:
Dit wetsvoorstel wil een nationaal mechanisme creëren voor het opleggen van beperkende maatregelen ten aanzien van personen, entiteiten of organisaties die verantwoordelijk zijn voor ernstige schendingen van de mensenrechten. Het stelt de Koning in staat een inreisverbod uit te vaardigen ten aanzien van de verantwoordelijken, hun tegoeden en economische middelen te bevriezen en/of derden te verbieden tegoeden of economische middelen aan hen ter beschikking te stellen.
Toelichting
DAMES EN HEREN,
Dit wetsvoorstel voorziet in een autonome rechtsbasis voor de oplegging van gerichte beperkende maatregelen (sancties) tegen personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor of betrokken zijn bij ernstige mensenrechtenschendingen. Doelstelling van deze beperkende maatregelen is het tegengaan van de verderzetting van deze ernstige mensenrechtenschendingen.
Waar staten en internationale organisaties vroeger sancties richtten tegen landen als geheel—vaak in de vorm van handels- of economische embargo’s—werd deze aanpak de laatste jaren bijgesteld. Dergelijke algemene sancties treffen immers niet alleen de verantwoordelijke machthebbers, maar veroorzaken ook aanzienlijke nevenschade voor de bevolking van het geviseerde land. Geïndividualiseerde sancties, waarbij de focus verschuift van staten naar de concrete actoren die mensenrechtenschendingen plegen of faciliteren, zijn steeds meer de norm geworden vandaag. Geïndividualiseerde beperkende maatregelen hebben als voordeel dat zij doelgericht en proportioneel zijn: enkel de personen of instellingen die de schendingen op hun geweten hebben, worden geviseerd. En zij kunnen bovendien worden toegepast op actoren die niet noodzakelijk verbonden zijn met de overheid van een bepaald land.
België heeft vandaag al een nationaal systeem om beperkende maatregelen op te leggen in de strijd tegen terrorisme. Het Koninklijk Besluit van 28 december 2006[1] maakt het mogelijk om tegoeden en economische middelen te bevriezen van personen en organisaties die terroristische misdrijven plegen, proberen te plegen, vergemakkelijken of eraan meewerken, ter aanvulling van Europese beperkende maatregelen.
Dit wetsvoorstel wil ook ten aanzien van personen, entiteiten of organisaties die verantwoordelijk zijn voor ernstige schendingen van de mensenrechten een mechanisme creëren waarmee België op autonome wijze gerichte, individuele beperkende maatregelen kan opleggen aan. Het Belgische initiatief sluit aan bij een bredere internationale trend. Sinds de goedkeuring van de Magnitsky Act in de Verenigde Staten (2012) hebben onder meer Canada, het Verenigd Koninkrijk, Estland, Letland, Litouwen en Tsjechië soortgelijke wetgeving aangenomen. Ook de Raad van Europa heeft lidstaten aangespoord om juridische instrumenten te voorzien die het mogelijk maken gerichte beperkende maatregelen op te leggen aan individuen die straffeloos ernstige mensenrechtenschendingen begaan.
Op Europees niveau werd deze evolutie concreet met de aanneming van de EU Global Human Rights Sanctions Regime op 7 december 2020. Dit regime maakt het mogelijk om financiële tegoeden te bevriezen en reisverboden op te leggen aan personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor genocide, misdaden tegen de menselijkheid, foltering, slavernij, willekeurige executies, gedwongen verdwijningen en andere ernstige inbreuken op de mensenrechten. Op het moment dat deze lijst met individuen, entiteiten en organen werd verlengd met een jaar tot 8 December 2026, stonden er 135 personen en 37 entiteiten op de lijst.
Het nationale mechanisme dat dit wetsvoorstel invoert, doet geen afbreuk aan de verplichting tot uitvoering van bindend internationaal en EU-recht, maar biedt België de mogelijkheid aanvullende maatregelen te nemen wanneer multilaterale besluiten uitblijven of ontoereikend zijn. De laatste jaren is namelijk meermaals gebleken dat het vinden van een Europese consensus steeds moeilijker wordt. Er geldt namelijk een unanimiteitsvereiste om Europese sancties af te kondigen. De beslissing om Europese sancties te nemen, wordt op die manier vaak uitgesteld of zelfs volledig geblokkeerd.
Het voorgestelde sanctiemechanisme is dan ook complementair aan bestaande verplichtingen onder internationaal recht, waaronder sanctieregimes opgericht krachtens Hoofdstuk VII van het VN-Handvest, en het EU-sanctieregime. Het versterkt de mogelijkheden van België om op te treden tegen ernstige mensenrechtenschendingen en aantastingen van de democratische rechtsorde wanneer internationale besluitvorming te traag, geblokkeerd of onvoldoende ruim is.
Het wetsvoorstel gebruikt bewust de term “beperkende maatregelen” in plaats van “sancties”. Internationaal worden die termen vaak door elkaar gebruikt. Op nationaal niveau is het belangrijk om de term “sancties” te vermijden zodat er geen verwarring is met het bestaande strafrecht. In België kunnen ernstige mensenrechtenschendingen immers vandaag al via het strafrecht worden bestraft. Dit nieuwe mechanisme heeft echter een andere bedoeling: niet straffen achteraf, maar ingrijpen terwijl de schendingen plaatsvinden, om ze te stoppen of erger te voorkomen.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 2
Het artikel definieert een aantal begrippen voor de toepassing van de wet.
De definitie van ernstige mensenrechtenschendingen is overgenomen van de categorieën uit het zogenaamde “EU Global Human Rights Sanctions Regime”, met name artikel 1 van besluit (GBVB) 2020/1999 van de Raad van 7 december 2020 betreffende beperkende maatregelen tegen ernstige schendingen van de mensenrechten.
De definities van tegoeden, economische middelen en bevriezing van tegoeden/economische middelen komen overeen met de definities in artikel 1 van het Koninklijk Besluit van 28 december 2006 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen de financiering van het terrorisme.
Artikel 3
Het artikel machtigt de Koning om bij in Minsterraad overlegt besluit beperkende maatregelen op te leggen aan natuurlijke personen, rechtspersonen of entiteiten die ernstige mensenrechtenschendingen plegen of pogen te plegen, ze vergemakkelijken of eraan meewerken. Ernstige mensenrechtenschendingen hebben vaak een internationale dimensie en raken als dusdanig aan het Belgische buitenlandbeleid. Het artikel vereist daarom een gemotiveerd voorstel van de Minister van Buitenlandse Zaken.
Aan het vaststellen van de beperkende maatregelen gaat een beoordeling door de Koning vooraf, wat betreft de gepleegde mensenrechtenschendingen en het risico dat deze herhaalt of verdergezet worden. De Koning kan zich hierbij baseren op alle informatie die Hem ter beschikking staat, met inbegrip van informatie van Belgische of buitenlandse overheden, rapporten van internationale organisaties, betrouwbaar materiaal afkomstig van maatschappelijke organisaties of private personen, of een onderzoek uitgevoerd door de bevoegde Belgische diensten. Deze niet-limitatieve lijst van bronnen waaruit aanwijzingen kunnen blijken, sluit aan bij internationale praktijken.
De lijst van aangewezen natuurlijke personen, rechtspersonen of entiteiten wordt bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.
Artikel 4
Het artikel omschrijft de verschillende beperkende maatregelen die de Koning kan opleggen.
Ten aanzien van natuurlijke personen kan een verbod worden opgelegd om het Belgische grondgebied te betreden. Gelet op artikel 3, § 2 van het vierde aanvullend protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, kan deze maatregel niet worden genomen ten aanzien van de eigen onderdanen.
De tegoeden en economische middelen van natuurlijke personen, rechtspersonen of entiteiten kunnen worden bevroren.
Aan derden kan een verbod worden opgelegd om tegoeden of economische middelen ter beschikking te stellen aan natuurlijke personen, rechtspersonen of entiteiten.
Artikel 5
Het artikel biedt de mogelijkheid uitzonderingen toe te staan op de vastgelegde beperkende maatregelen. Een inreisverbod mag bijvoorbeeld geen afbreuk doen aan de internationale verplichtingen van België, met inbegrip van de verplichtingen die voortvloeien uit het lidmaatschap van het Schengengebied.
Daarnaast kan het wenselijk zijn uitzonderingen te voorzien om humanitaire redenen.
Artikel 6
Het artikel voorziet in een strafbaarstelling van misdrijven ten aanzien van de in uitvoering van deze wet door de Koning opgelegde beperkende maatregelen, voor zover andere wetsbepalingen niet voorzien in strengere straffen. Op die manier is een effectieve handhaving mogelijk.
Paragraaf 1 voorziet in een gevangenisstraf van acht dagen tot vijf jaar en een boete van 25 tot 25 000 euro. De bepalingen van het Eerste Boek van het Strafwetboek blijven onverminderd van toepassing.
Paragraaf 2 biedt ook de mogelijkheid inbreuken te bestraffen met een administratieve boete van 250 tot 2 500 000 euro.
Het artikel voorziet in dezelfde straffen als artikel 6 van de wet van 13 mei 2003 inzake de tenuitvoerlegging van de beperkende maatregelen die genomen worden door de Raad van de Europese Unie ten aanzien van Staten, sommige personen en entiteiten, en artikel 4 van de wet van 11 mei 1995 inzake de tenuitvoerlegging van de besluiten van de Veiligheidsraad van de Organisatie van de Verenigde Naties. Op die manier is eenzelfde strafrechtelijke handhaving mogelijk voor nationale, internationale en Europese beperkende maatregelen.
Artikel 7
Het artikel voorziet de mogelijkheid een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een Koninklijk Besluit genomen in uitvoering van artikel 3.
Artikel 8
Het artikel machtigt de Koning tot het nemen van maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van deze wet.
Artikel 9
Het artikel machtigt de Koning een datum vast te leggen voor de inwerkingtreding van deze wet. Op die manier kan de uitvoering ervan worden voorbereid. De inwerkingtreding zal hoe dan ook aanvatten uiterlijk zes maanden na de bekendmaking ervan.
Wetsvoorstel
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 74 van de Grondwet.
Artikel 2 – Definities
Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
1° Ernstige mensenrechtenschendingen:
- genocide;
- misdaden tegen de menselijkheid;
- de volgende ernstige schendingen van de mensenrechten:
- foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing,
- slavernij,
- buitengerechtelijke, standrechtelijke en willekeurige executies en moorden,
- gedwongen verdwijning van personen,
- willekeurige arrestatie of detentie;
- andere schendingen van de mensenrechten, waaronder onderstaande, voor zover die wijdverbreid of systematisch van aard zijn:
- mensenhandel en mensenrechtenschendingen door migrantensmokkelaars;
- seksueel en gendergerelateerd geweld,
- schendingen van de vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging,
- schendingen van de vrijheid van mening en meningsuiting,
- schendingen van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging.
Voor de toepassing van deze begrippen moet passend rekening worden gehouden met het internationaal gewoonterecht en de algemeen aanvaarde instrumenten van internationaal recht, zoals:
- het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten;
- het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten;
- het Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide;
- het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing;
- het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie;
- het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen;
- het Verdrag inzake de rechten van het kind;
- het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning;
- het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap;
- het Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, dat het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad aanvult;
- het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof;
- het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
2° Economische middelen: activa van enigerlei aard, materieel of immaterieel, roerend of onroerend, die geen tegoeden vormen, maar kunnen worden gebruikt om tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen.
3° Tegoeden: financiële activa en economische voordelen van enigerlei aard, met inbegrip van :
- de financiële instrumenten zoals gedefinieerd in artikel 2, 1°, van de wet van 2 augustus 2002 betreffende het toezicht op de financiële sector en de financiële diensten;
- contanten, cheques, geldvorderingen, wissels, postwissels en andere betaalmiddelen;
- deposito’s bij financiële instellingen of andere entiteiten, saldo’s op rekeningen, schulden en schuldbewijzen;
- in het openbaar en onderhands verhandelde waardepapieren en schuldbewijzen, met inbegrip van aandelen, certificaten van waardepapieren, obligaties, promesses, warrants, schuldbekentenissen en derivatencontracten;
- interesten, dividenden of andere inkomsten over of waarde voortkomende uit of gegenereerd door activa;
- krediet, recht op compensatie, garanties, uitvoeringsgaranties of andere financiële verplichtingen;
- kredietbrieven, cognossementen, koopbrieven;
- bewijsstukken van een belang in fondsen of financiële middelen;
- ieder ander exportfinancieringsbewijs.;
4° Bevriezing van economische middelen: het voorkomen van het gebruik ervan om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, inclusief het verkopen, verhuren of verhypothekeren ervan.
5° Bevriezing van tegoeden: het voorkomen van het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren, gebruiken van, omgaan met of toegang hebben tot deze tegoeden met als gevolg wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of verdere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille mogelijk zou worden gemaakt.
Artikel 3 – Vaststelling
§1 De Koning kan, bij in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, op gemotiveerd voorstel van de Minister van Buitenlandse Zaken, de in artikel 4 omschreven beperkende maatregelen opleggen aan natuurlijke personen, rechtspersonen of entiteiten die ernstige mensenrechtenschendingen plegen of pogen te plegen, ze vergemakkelijken of eraan meewerken.
§2 De vaststelling van beperkende maatregelen kan worden gebaseerd op: informatie van Belgische of buitenlandse overheden; rapporten van internationale organisaties; betrouwbaar materiaal afkomstig van maatschappelijke organisaties of private personen; onderzoek uitgevoerd door de bevoegde Belgische diensten.
§3 De lijst van aangewezen natuurlijke personen, rechtspersonen of entiteiten wordt bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.
Artikel 4 – Beperkende maatregelen
De Koning kan volgende beperkende maatregelen opleggen:
1° Een verbod om het Belgische grondgebied te betreden aan natuurlijke personen die niet de Belgische nationaliteit hebben.
2° Een bevriezing van de tegoeden en economische middelen van natuurlijke personen, rechtspersonen of entiteiten.
3° Een verbod voor derden om tegoeden of economische middelen ter beschikking te stellen aan natuurlijke personen, rechtspersonen of entiteiten.
Artikel 5 – uitzonderingen
§1 De Koning kan uitzonderingen toestaan op het in artikel 4, 1° bedoelde verbod om humanitaire redenen of ter nakoming van internationale verplichtingen.
§2 De Koning kan uitzonderingen toestaan op het in artikel 4, 2° en 3° bedoelde verbod indien is vastgesteld dat de tegoeden of economische middelen:
1° Noodzakelijk zijn voor het dekken van uitgaven voor de basisbehoeften van de aangewezen personen of entiteiten, en de gezinsleden die van deze natuurlijke personen afhankelijk zijn, zoals betalingen voor levensmiddelen, huur of hypotheeklasten, geneesmiddelen of medische behandelingen, belastingen, verzekeringspremies en nutsvoorzieningen;
2° Noodzakelijk zijn voor humanitaire doeleinden, zoals de verlening van hulp of het vergemakkelijken daarvan, met inbegrip van medische benodigdheden, levensmiddelen, of de overbrenging van humanitaire hulpverleners en daarmee verband houdende hulp, of bijstand voor evacuaties.
Artikel 6 – Strafbaarstelling
§1 Onverminderd de toemeting van strengere straffen op grond van andere wetsbepalingen worden inbreuken op de in artikel 4 bedoelde beperkende maatregelen bestraft met een gevangenisstraf van acht dagen tot vijf jaar en met een boete van 25 tot 25 000 euro. Alle bepalingen van het Eerste Boek van het Strafwetboek zijn van toepassing op deze inbreuken.
§2 Inbreuken op de in artikel 4 bedoelde beperkende maatregelen kunnen door de bevoegde minister worden bestraft met een administratieve boete van 250 tot 2 500 000 euro.
Artikel 7 – Toezicht
Tegen een koninklijk besluit genomen krachtens artikel 3 kan beroep tot nietigverklaring worden ingesteld bij de Raad van State overeenkomstig artikel 14 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.
Artikel 8 – Uitvoeringsmaatregelen
De Koning neemt de nodige maatregelen voor de uitvoering van deze wet.
Artikel 9 – Inwerkingtreding
Deze wet treedt in werking op een door de Koning te bepalen datum, uiterlijk zes maanden na de bekendmaking ervan.
[1] KB van 28 december 2006 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen de financiering van het terrorisme.